รู้จักอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ: ใครคือผู้ทรงอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญในระบบกฎหมายไทย ?

ในระบบกฎหมายไทย ผู้ทรงอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ ยังคงเป็นความคลุมเครือ อาศัยการตีความจากแนวทางของนักวิชาการทางกฎหมายรัฐธรรมนูญเป็นหลัก โดยแต่ละแนวทางก็ต่างมี

ความคิดเห็นเป็นของตนเองมิได้เหมือนกันเสียทีเดียว นักกฎหมายกลุ่มหนึ่งยังคงยืนยันว่าผู้ทรงอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญคือประชาชน ในขณะที่นักกฎหมายบางกลุ่มได้ให้คำอธิบายว่าพระมหากษัตริย์เป็นผู้ทรงอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ หรือนักกฎหมายอีกกลุ่มหนึ่งได้อธิบายว่าประชาชนกับพระมหากษัตริย์ต่างเป็นผู้ทรงอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญร่วมกัน และไม่ว่านักกฎหมายแต่ละกลุ่มจะตีความไว้ในแนวทางใด อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญก็ยังคงเป็นข้อคิดและอำนาจที่ยิ่งใหญ่ มีความสำคัญยิ่งในการค้นหาคำตอบว่าแท้ที่จริงว่า องค์กรใดกันแน่ที่เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย

อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญคืออะไร?

อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ, อำนาจก่อตั้งระบอบและองค์กรทางการเมือง หรืออำนาจจัดให้มีรัฐธรรมนูญ (constituent power, pouvoir constituant) คืออำนาจสูงสุดที่ใช้ออกหรือก่อตั้งรัฐธรรมนูญ แล้วรัฐธรรมนูญที่ก่อตั้งนี้จะไปเป็นผู้สถาปนาระบอบการเมืองและองค์กรทางการเมืองตามอำนาจที่ได้รับมา จึงไม่ผิดนักหากจะกล่าวว่า อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ, อำนาจก่อตั้งระบอบและองค์กรทางการเมือง หรืออำนาจจัดให้มีรัฐธรรมนูญนั้นเป็นที่มาสูงสุดของรัฐธรรมนูญและเป็นที่มาขององค์กรทางการเมืองทั้งหลาย อำนาจดังกล่าวจึงจัดว่าเป็นอำนาจที่สูงสุด ล้นพ้น และไร้ซึ่งขีดจำกัด นักกฎหมายส่วนใหญ่เชื่อกันว่าซีเอเยส์ (Sieyès) นักปราชญ์ชาวฝรั่งเศสเป็นผู้วางรากฐานแนวคิดว่าด้วยเรื่องอำนาจในการจัดตั้งองค์กรสูงสุดทางการเมืองดังกล่าวขึ้นมาในช่วงของการปฏิวัติฝรั่งเศส (ค.ศ. 1788 - 1789) โดยในเวลานั้นซีเอเยส์ (Sieyès) ได้ให้คำอธิบายว่าประชาชนในนามรวมกันคือ “ชาติ” เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยและเป็นผู้ทรงอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ โดยชาติจะใช้อำนาจดังกล่าวในการก่อตั้งรัฐธรรมนูญ บรรดาองค์กรต่าง ๆ ที่รัฐธรรมนูญได้ก่อตั้งขึ้นก็จะใช้อำนาจที่รับมาจากรัฐธรรมนูญอีกทีหนึ่ง โดยหากพิจารณาการปฏิวัติฝรั่งเศสเป็นหลัก ก็อาจกล่าวอีกนัยหนึ่งได้ว่า ประชาชนในนามรวมกันคือ “ชาติ” เป็นผู้ทรงอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ และได้ทำการปฏิวัติโดยการทำลายระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์อันเป็นระบอบการเมืองการปกครองที่ดำรงอยู่ในขณะนั้น แล้วสร้างระบอบราชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญอันเป็นการปกครองรูปแบบใหม่แทนที่ระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ซึ่งเป็นระบอบเก่าและจัดให้มีรัฐธรรมนูญฉบับแรกขึ้นมาในปี ค.ศ. 1791 กล่าวคือ ผู้ทรงอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญจะใช้อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญในการทำลายระบอบการเมืองการปกครองรูปแบบเก่าและสร้างระบอบการเมืองการปกครองรูปแบบใหม่ขึ้นมา

พระมหากษัตริย์ ประชาชน ใครเป็นผู้ทรงอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญในระบบกฎหมายไทย?

หากจะกล่าวถึงอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญในระบบกฎหมายไทยนั้น อาจจะต้องสืบสาวราวเรื่องตั้งแต่ครั้งเหตุการณ์เปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบราชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475 อันเป็นจุดเริ่มต้นของการสถาปนารัฐธรรมนูญฉบับแรกของประเทศไทย และหากต้องการตอบคำถามให้ได้ว่าใครเป็นผู้ทรงอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญในระบบกฎหมายไทย เราอาจต้องหาคำตอบก่อนว่าอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญและอำนาจอธิปไตยนี้ ได้ถูกเปลี่ยนผ่านหรือถ่ายโอนจากพระมหากษัตริย์มาอยู่ที่ประชาชนทั้งหมดในช่วงของการเปลี่ยนแปลงการปกครองแล้วหรือยัง ถ้าคำตอบคือใช่แล้ว ประชาชนที่กล่าวมานี้จะใช้อำนาจนั้นได้อย่างไร

การหาคำตอบของคำถามข้างต้นนี้อาจพิจารณาได้จากบทบัญญัติอันเรียบง่ายในมาตรา 1 ของ พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พ.ศ. 2475 ซึ่งบัญญัติว่า

“อํานาจสูงสุดของประเทศนั้นเป็นของราษฎรทั้งหลาย”

อย่างไรก็ตาม ควรบันทึกไว้ด้วยว่าพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวได้ทรงเติมคำว่า “ชั่วคราว” ลงในรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าวอันเป็นการเปลี่ยนสถานะจากร่างรัฐธรรมนูญที่มีความมุ่งหมายจะประกาศใช้เป็นการถาวรให้เป็นรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว ดังนั้นในเวลาต่อมาเมื่อได้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับถาวรขึ้นในชื่อ “รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2475”แล้ว ได้มีการเปลี่ยนแปลงบทบัญญัติความเดิมในมาตรา 1 ของรัฐธรรมนูญฉบับเก่าให้อยู่ในมาตรา 2 และเพิ่มเติมข้อความโดยอ้างอิงประเพณีโบราณ ให้ชวนตีความมากขึ้นว่า

อํานาจอธิปไตยย่อมมาจากปวงชนชาวสยาม พระมหากษัตริย์ผู้เป็นประมุข ทรงใช้อํานาจนั้นแต่โดยบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้

จากการเปลี่ยนแปลงข้อความในบทบัญญัติดังกล่าว แม้จะมีผู้ที่ยืนยันว่าวัตถุประสงค์ของมาตรา 2 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2475 กับ มาตรา 1 ของพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พ.ศ. 2475 นั้นจะมิได้มีความแตกต่างกัน อย่างไรก็ตาม บทบัญญัติดังกล่าวก็เปิดช่องให้นักกฎหมายได้ตีความอย่างมากมายในเวลาต่อมา ยกตัวอย่างเช่น พระยามโนปกรณ์นิติธาดาซึ่งดำรงตำแหน่งประธานอนุกรรมการร่างรัฐธรรมนูญอธิบายว่า แม้อำนาจอธิปไตยจะมาจากประชาชน แต่ประชาชนไม่อาจรวมกันใช้อำนาจนี้เองได้ จึงได้เอาอำนาจดังกล่าวมารวมเป็นหนึ่งเดียว แล้วให้พระมหากษัตริย์ใช้อำนาจนั้น หรือศาสตราจารย์กิตติคุณ ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ที่ได้ให้คำอธิบายในกรณีดังกล่าวว่า บทบัญญัตินี้แสดงให้เห็นถึงเอกลักษณ์ประชาธิปไตยของไทยโดยนัยว่า “อำนาจอธิปไตยนั้นอยู่ที่พระมหากษัตริย์และประชาชน” ด้วยเหตุผลทางประเพณีในสังคมวัฒนธรรมอันเกิดจากการสั่งสมความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันของพระมหากษัตริย์กับประชาชน กล่าวคือ ก่อนการอภิวัฒน์สยาม พ.ศ. 2475 อำนาจอธิปไตยยังคงอยู่ที่พระมหากษัตริย์ คือ พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว เมื่อถึงคราวที่คณะราษฎรเปลี่ยนแปลงการปกครอง พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว ซึ่งเป็นผู้ทรงอำนาจอธิปไตยอยู่ก่อนนั้น ก็ได้สละอำนาจดังกล่าวให้กับประชาชน ด้วยการพระราชทานรัฐธรรมนูญ แล้วลดพระองค์มาอยู่ใต้รัฐธรรมนูญดังกล่าว แต่พระองค์ยังทรงใช้อำนาจดังกล่าวแทนปวงชนอยู่ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ กรณีนี้จะเห็นได้จากการใช้อำนาจผ่านฝ่ายนิติบัญญัติ โดยกฎหมายที่แม้จะผ่านรัฐสภาแล้วก็ต้องให้พระมหากษัตริย์เป็นผู้ลงพระปรมาภิไธยจึงจะประกาศใช้เป็น “พระราชบัญญัติ” ได้ นอกจากนี้ พระมหากษัตริย์ยังคงซึ่งพระราชอำนาจในการยับยั้ง (Veto) ที่จะไม่ลงพระปรมาภิไธยในกฎหมายที่แม้จะผ่านรัฐสภาแล้วก็ตาม หรือการใช้อำนาจผ่านฝ่ายบริหารที่ต้องให้พระมหากษัตริย์เป็นผู้มีอำนาจแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี คณะรัฐมนตรี ข้าราชการระดับสูง เป็นต้น หรือการที่พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจผ่านฝ่ายตุลาการ เห็นได้จากการที่ศาลจะตัดสินคดีในพระปรมาภิไธยของพระมหากษัตริย์ โดยนัยนี้ จึงถือว่าพระมหากษัตริย์และประชาชนต่างเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยร่วมกัน

นอกจากนี้ ยังมีข้อสังเกตเพิ่มเติมว่า เมื่อครั้งที่คณะราษฎรได้ขอพระราชทานรัฐธรรมนูญจากพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว และได้เสนอร่างพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามขึ้นพิจารณา ในเวลาต่อมาพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงเติมคำว่าชั่วคราวลงไปอันเป็นการเปลี่ยนสถานะจากร่างรัฐธรรมนูญที่ต้องการประกาศใช้เป็นฉบับถาวรให้เป็นรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว ก็อาจตีความได้อีกว่า พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงมีอำนาจในการเปลี่ยนสถานะและแก้ไขรัฐธรรมนูญ ทั้งนี้ เมื่อพระองค์ลงพระปรมาภิไธยในรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าวแล้ว กลับไม่มีผู้ใดลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ จึงอาจถือได้ว่าอำนาจก่อตั้งระบอบและองค์กรทางการเมืองเป็นของพระมหากษัตริย์ผู้พระราชทานรัฐธรรมนูญ อันแสดงความต่อเนื่องไม่ขาดสายของระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์เดิมกับระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ

เมื่อวิเคราะห์ตามแนวทางดังกล่าวนี้แล้ว จะตีความเพิ่มเติมได้อีกว่าเมื่อเกิดการรัฐประหารล้มเลิกรัฐธรรมนูญขึ้น อำนาจอธิปไตยที่พระมหากษัตริย์เคยพระราชทานให้กับประชาชนนี้ ได้กลับคืนไปยังพระมหากษัตริย์ผู้ทรงเป็นเจ้าของอำนาจเดิมมาแต่กาลก่อนเปลี่ยนแปลงการปกครอง ดังนั้น เมื่อมีการฉีกรัฐธรรมนูญ อำนาจอธิปไตยซึ่งเป็นอำนาจทางกฎหมายนั้นกลับขึ้นไปอยู่ที่พระมหากษัตริย์ แต่อำนาจตามความเป็นจริงนั้นอยู่ที่คณะรัฐประหาร เมื่อคณะรัฐประหารจะจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่แล้ว ก็จำต้องนำขึ้นทูลเกล้าฯ ถวายเพื่อขอให้พระมหากษัตริย์ลงพระปรมาภิไธยเพื่อให้รัฐธรรมนูญฉบับนี้มีผลทางกฎหมาย เมื่อทรงลงพระปรมาภิไธยแล้ว ก็เท่ากับว่าพระมหากษัตริย์สละอำนาจอธิปไตยกลับคืนสู่ประชาชนอีกครั้ง ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดในกรณีนี้คือ การรัฐประหาร พ.ศ. 2490 อันเป็นการล้มเลิกรัฐธรรมนูญทั้งฉบับครั้งแรกในประวัติศาสตร์การเมืองไทย เมื่อคณะปฏิวัติฉีกรัฐธรรมนูญก่อนหน้าแล้ว ก็ประกาศใช้รัฐธรรมนูญ (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2490 โดยได้ขอพระราชทานรัฐธรรมนูญจากคณะผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ของสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวภูมิพลอดุลยเดชในขณะนั้น

อนึ่ง การตีความดังกล่าวยังสอดคล้องกับการนำร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 ไปผ่านการออกเสียงประชามติโดยประชาชน เมื่อผ่านแล้ว พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวทรงใช้อำนาจแก้ไขบทบัญญัติบางมาตราที่เกี่ยวกับสถาบันพระมหากษัตริย์ซึ่งเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่ผ่านการออกเสียงประชามติไปแล้ว อันแสดงให้เห็นว่าพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวทรงมีอำนาจในการสถาปนารัฐธรรมนูญดังเช่นที่ประชาชนมีอำนาจที่จะให้ประชามติเห็นชอบ อำนาจก่อตั้งองค์กรทางการเมืองหรืออำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 นั้นจึงอาจตีความได้ว่าอยู่ที่พระมหากษัตริย์และประชาชน

ผู้ทรงอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ ความไม่ชัดเจนในระบบกฎหมายไทย?

ปัญหาในการตีความผู้ทรงอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญดังที่กล่าวไว้ข้างต้น ไม่เพียงแต่จะเกิดการถกเถียงทางวิชาการเพียงเท่านั้น หากแต่ยังพลันสร้างความสับสนขึ้นมา ว่าองค์กรใดเป็นผู้มีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญที่แท้จริงกันแน่ ระหว่างประชาชนหรือพระมหากษัตริย์ เพราะแม้ในรัฐธรรมนูญจะบัญญัติว่าประชาชนเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย แต่ขณะเดียวกันพระมหากษัตริย์ก็ทรงไว้ซึ่งอำนาจยับยั้ง (Veto) ร่างพระราชบัญญัติ หรือร่างรัฐธรรมนูญในบางคราว และใช้อำนาจอธิปไตยแทนปวงชนชาวไทยด้วยเช่นกัน

หากยังคงยืนยันว่าพระมหากษัตริย์เป็นผู้ทรงอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญหรือใช้อำนาจร่วมกับประชาชน จากการที่พระมหากษัตริย์มีอำนาจยับยั้งการประกาศใช้รัฐธรรมนูญอย่างเด็ดขาดและถาวร และเป็นผู้ตัดสินใจในขั้นตอนสุดท้ายว่าจะประกาศใช้รัฐธรรมนูญที่ผ่านกระบวนการยกร่างและให้ความเห็นชอบโดยรัฐสภาหรือโดยประชาชนออกเสียงประชามติแล้วนั้น ก็จะเกิดปัญหาตามมาว่า เมื่อพระมหากษัตริย์ตัดสินใจไม่ลงพระปรมาภิไธยจะทำให้รัฐธรรมนูญดังกล่าวเป็นอันตกไปและไม่มีผลทางกฎหมาย ดังนั้นเจตจำนงของพระมหากษัตริย์เพียงคนเดียวสามารถหักล้างเจตจำนงของผู้แทนประชาชนหรือประชาชนได้หรือไม่ หากคำตอบคือใช่แล้วก็ไม่สอดคล้องกับหลักการประชาธิปไตย

อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญในระบบกฎหมายไทยนั้นยังคงเป็นความคลุมเครือและไม่ชัดเจน สุดแท้แต่มุมมองทางกฎหมายของนักวิชาการที่พยายามอธิบายอำนาจดังกล่าวให้เป็นรูปธรรม ณ จุดนี้ ผู้เขียนจึงอยากชวนผู้อ่านทุกท่านทำความเข้าใจกับความเห็นทางวิชาการต่าง ๆ ที่ผู้เขียนพยายามนำเสนอ แล้วพิจารณาถึงความจริงของสังคมปัจจุบันอย่างไม่อคติว่า แท้ที่จริงแล้วอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญเป็นของใคร?

เรื่อง : นารายัน

พิสูจน์อักษร : เฌอเดีย

ภาพ : เทียนญาดา ศรันย์ชล

แหล่งอ้างอิง :

เกรียงไกร เจริญธนาวัฒน์. (2564). หลักพื้นฐานกฎหมายมหาชน ว่าด้วยรัฐ รัฐธรรมนูญ และกฎหมาย. (พิมพ์ครั้งที่ 11). กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์วิญญูชน

บวรศักดิ์ อุวรรณโณ. (2550). กฎหมายมหาชน เล่ม 2 การแบ่งแยกกฎหมายมหาชน-เอกชน และพัฒนาการกฎหมายมหาชนในประเทศไทย. (พิมพ์ครั้งที่ 5). กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย.

บวรศักดิ์ อุวรรณโณ. (2563). คำอธิบายวิชากฎหมายรัฐธรรมนูญ. (พิมพ์ครั้งที่ 4). กรุงเทพฯ: สำนักอบรมศึกษากฎหมายแห่งเนติบัณฑิตยสภา.

ปิยบุตร แสงกนกกุล. (2560). กฎหมายรัฐธรรมนูญ: การก่อตั้งรัฐธรรมนูญและการแก้ไขรัฐธรรมนูญ. ปทุมธานี: โครงการตำราและเอกสารประกอบการสอน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์.

ประชาไท. (10 มกราคม 2560). รัชกาลที่ 10 ทรงรับสั่งให้แก้ไขร่างรัฐธรรมนูญฉบับผ่านการลงประชามติ เรื่องพระราชอำนาจ. ประชาไท. https://prachatai.com/journal/2017/01/69572